Av Jonas Hartelius
SNPF Nummer 2, 2005
En ny avhandling visar att svensk polis använder allt mer av sina resurser till intern administration.
Förutom att förebygga, utreda och ingripa mot brott skall polisen numera ägna sig åt bl.a. interna miljö- och jämställdhetsfrågor. Sådant kräver ökad administration utan att till slut frigöra resurser för arbetet på fältet. För medborgarna är en polisanmälan om stöld eller inbrott numera mest ett administrativt rundningsmärke på vägen till försäkringsbolaget, eftersom anmälningar skrivs av rutinmässigt.
I avhandlingen Papperspolisen – Den ökande administrationen i moderna organisationer beskriver ekonomen Anders Ivarsson Westerberg hur den öppna svenska polisverksamheten de senaste årtiondena utvecklat en allt större intern administration. För allt fler frågor blir det särskilda handläggare, samordningsgrupper, manifest och konferenser. Enligt en skattning av polisprofessorn Leif GW Persson 1992 användes 10 000 av 27 000 årsarbetskrafter till att ”skriva, resa, sammanträda och utveckla sig själv”. Många civilanställda sekreterare försvann visserligen vid mitten av 1990-talet, men i praktiken skedde ingen minskning av den totala administrationen. Poliser fick själva göra förhörsutskrifter och hantera allt mer redovisning och statistik.
När det är dags för omorganisation ökar alltid administrationen med förevändning att det behövs för att öka styrningen så att mer resurser kan frigöras längre fram. Sedan tas dessa ändå i anspråk av mer administration: ”Det paradoxala inträffar att effektiviseringssträvandena leder till ineffektivitet eftersom de äts upp av administrativt arbete”, noterar Ivarsson Westerberg.
Om man drar ut trenderna från de senaste årtiondena kommer polisväsendet att till slut hysa brigader av administratörer. Den sista fotpatrullerande polisen kan då lämpligen stationeras på Skansen i Stockholm som ett levande inslag i museibilden av ett folkhem som en gång värnade tryggheten på gatorna.
Begreppen ”administration” och ”administratör” har ändrat innebörd under de senaste decennierna. Tidigare syftade de främst på civilanställda ”sekreterare” som skötte ett hantverk, t.ex. att skriva ut förhör. De nya administratörerna har ofta akademisk utbildning och arbetar med strategifrågor, programutveckling eller projekt.
Professionalisering
Ivarsson Westerberg beskriver invasionen av akademiker som en ”professionalisering” av polisverksamheten. Det är en anmärkningsvärd beskrivning, eftersom den saknar koppling till den internationella debatten om att utveckla polisyrket i sig till en profession med egna kompetenskrav, egna etiska regler osv.
En period fanns ansatser till en intern professionalisering av svenskt polisarbete med bl.a. omorganisation av Polisskolan till Polishögskolan, inrättande av polisforskning m.m. Den dagliga verksamheten inom t.ex. narkotikapolisarbete professionaliserades påtagligt från polisoffensiven 1969 och under ca 25 år därefter. Om det har Kjell Sturesson berättat ingående i sina memoarer, Bland langare och profitörer (2004).
I frågan om vad professionalisering egentligen innebär är dock Ivarsson Westerberg inte helt entydig, eftersom han i slutet ändå säger att ”Polisarbetet på fältet med sin starka professionalitet och normer om hur detta skall bedrivas skulle förmodligen fungera utan någon stark organisatorisk styrning”. Det kan tolkas så att det finns en kärna av kompetens, etik och verksamhetsuppfattning som är gemensam för alla poliser.
Frågan om professionalisering av polisverksamheten hade varit värd en fylligare analys. Likafullt berör författaren det viktiga problemet att behålla och utveckla resurser för den centrala kompetensen i verksamheten när administratörerna lägger beslag på allt mer tid och arbete. I sina slutreflexioner påpekar han också att administrationen i framtiden borde kunna utgå från verksamhetens behov, inte från ledningens eller huvudmannens behov. En viktig chefsuppgift kan bli att skydda viktiga delar av verksamheten mot krav från olika håll. Det handlar om att skapa buffertar kring den centrala verksamheten.
Sannolikt är det en viktig – men i avhandlingen förbisedd – orsak till att administrationen fått breda ut sig så mycket på den operativa polisverksamhetens bekostnad att svenska poliser inte riktigt uppfattat sig som delaktiga i en profession med egen kompetens och egen etik värda att försvara och utveckla. Närpolisreformen för tio år sedan ledde till en kraftig avprofessionalisering av den kompetens som ändå fanns på många håll, t.ex. inom narkotikabekämpningen. En annan viktig orsak är att vi i Sverige utanför de akademiska seminarierna i statsrätt aldrig haft någon diskussion om polisens roll för att bevara samhällets våldsmonopol. Den rollen kan inte fyllas av någon annan, men den har blivit allt mer utträngd av internadministrationen.
Samtidigt har företagsekonomin invaderat allt fler samhällsområden. Den är idag en av de största akademiska disciplinerna i fråga om utbildning. Den får ofta tillhandahålla metoder för ledningsstyrning och effektivitetsmätning långt utanför affärsvärlden. Idag påverkar den även offentlig förvaltning och ideella organisationer. Dess verktyg används i allt från mätning av kvalitet inom sjukvården till hantering av sponsorkontakter för välgörenhetsarbete.
Olika syften
Redan Platon (ca 427 – 347 f.v.t.) påpekade dock att statskonst och handel har olika syften och olika etiska system. Politiker och köpmän måste därför göra vitt skilda prioriteringar: i sin yrkesutövning får politiker utöva offentlig makt och köpmän ansamla privat rikedom men inte tvärtom. Om man blandar samman dessa etiska system blir resultatet i värsta fall korruption och maffiavälde eller i mindre allvarliga fall snedvridning av verksamheten pga. irrelevanta effektivitetsmått. När man i företagsekonomiskt nit fokuserar på ärendebalansen och skriver av allt fler anmälningar leder detta förr eller senare till förluster av stödet hos medborgarna, som inte får förväntad service från polisen.
Man skall inte heller tro att ökad användning av IT ger effektivitetsvinster. Ivarsson Westerberg pekar på samordningsproblem mellan datasystem samt ”datastrul” med bl.a. inlärningsproblem och handhavandefel som viktiga orsaker till effektivitetsförluster på fältet. Till detta kan man lägga att profilsystem för att spåra upp potentiella terrorister och andra brottslingar via internettrafik och affärstransaktioner visat sig vålla alldeles för många falsklarm för att de skall kunna anses vara acceptabla i ett rättssamhälle.
Argument för eget berättigande
I den administrativa ideologin ingår att argumentera för den egna verksamhetens berättigande och utvidgande. Under senare år har administrationer fått en allt viktigare uppgift att skapa legitimitet för den egna verksamheten hos omgivningen. Polisen har redan särskilt skolade presstalesmän. Projekt och kampanjer säljs in med professionell mediakunskap. I framtiden får vi räkna med skattebetalda PR-kampanjer för att ”skapa förståelse för polisens arbete”.
Ivarsson Westerberg frågar sig i slutet hur mycket av legitimitetsskapande administration som svensk polis tål innan det blir kontraproduktivt. Hans prognos är oroande: ”Till sist står vi kvar med en polis som bara administrerar och legitimerar sin existens samtidigt som vaktbolag eller privatpersoner själva upprätthåller den allmänna ordningen.”
Avhandlingen sätter fingret på ett allvarligt problem: håller internadministrationen på att göra svensk polis till en papperstiger?
Litteratur
Ivarsson Westerberg A (2004): Papperspolisen – Den ökande administrationen i moderna or-ganisationer, Handelshögskolan.
Sturesson K (2004): Bland langare och profitörer, Hjalmarson & Högberg.